当我起草理想的行政诉讼法学者意见稿时，我以此为框架，基本圆通无碍。

比如因为自由市场所引发的问题，对契约自由的限制可能是一种必然，但对契约自由限制的程度、国家干预社会的程度以及国家在给予社会福利方面的分配（如最低工资、最高工时）等都有赖于决定，无论是立法决定、还是违宪审查机构作出的决定。例如，德国基本法第20a条规定了环境保护，以前的认知会认为核电站不会对环境产生影响，但现在的认知却认为核电站会对环境造成更大的风险。

在这个社会背景下，作为对抗国家的整体性的市民社会道德分裂为社会内部多元的价值观念。另一方面则与19世纪时资本主义经济的发展和国家权力的强制性之间的紧张关系息息相关。现实的市民社会是阶级社会……资本主义的阶级社会不是意味着，‘虚弱的国家克制自身而不干预经济生活。因为在现代社会中，遇到的一大难题不在于是否应该保障自由的问题，而是应在多大程度上保障自由的问题。社会功能系统的分化不可避免地产生了不同社会子系统之间的相互影响，这里就涉及系统与环境（其它社会子系统）之间的关系，也就是说社会子系统如何实现既封闭运行、又能选择性地接受来自系统化之环境的影响。

宪法为财产权、契约自由设定的界限并不会影响经济系统中以价格为导向的支付／不支付。在此背景下，早期立宪主义与自由主义的政治哲学就紧密联系在一起。另一方面，强调谁决策谁负责，推行干部考核决策失误零指标，[8]并以激励机制和压力措施来补强决策的政治压力。

对于核心制度，应构建以地方人大及其常委会为主导的决策主体与评估主体分离制度、利益声明和回避制度、评估咨询制度和同行评审制度以及信息公开制度。对此，国务院于2010年颁布了《关于全面加强法治政府建设的意见》（以下简称《法治政府的意见》），于2012年下发了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）的通知》（以下简称《指导意见》）。（二）本质：体制化而非法治化 在西方国家，对行政决策的法律规制是行政合法性原则的基本要求，通过理性的制度设计以便制约行政决策中行政机关宽泛的自由裁量权。例如，2013年11月被中央纪律检查委员会和监察部调查的湖北省原副省长郭有明，其任职宜昌市委书记期间最大的政绩工程—三峡全通涂镀板项目于2009年破土动工，总投资额高达200亿元，一度成为宜昌乃至湖北全省的招商引资样板。

[5]同前注[3]，许传玺、成协中文。如果行政决策风险评估制度为受行政决定影响的利害关系主体提供了沟通平台，就可能通过合意实现所有人或多数人普遍接受的妥协，基于这一过程所作出的行政决策就在微观意义上具有了合法性。

而法治化则相信实行行政决策需要全社会的参与和合作。制定配套的具有可操作性的《识别和处理利益或利害关系规则》，对何谓利益或利害关系进行清晰界定，对审查和处理程序以及各方主体的权利义务关系进行详细规定，明确虚假利益声明的法律后果。在行政决策风险评估制度中，许多重要的公共信息不够透明，尤其是影响社会稳定的群体性事件，一些行政机关往往将这些事件中的信息视为机密，并认为一旦公开就会对事件的顺利处置人为地造成干扰，例如，国务院出台的《指导意见》第7条以工作纪律为名，要求对社会稳定风险评估报告和会议讨论情况严格保密。对于风险评估中的工具主义程序观，英国学者伊丽莎白·费雪指出：法律的作用不是工具性的。

[3]参见许传玺、成协中：《重大决策社会德定风险评估的制度反思与理论建构》，《北京社会科学》2013年第3期。对于具有主观属性的决策事项，则需要广泛的信息和社会公众等多方主体的知识，依赖于合作、商谈等定性分析手段。信息公开原则是指行政决策风险评估程序的每一阶段、步骤、环节都应当以评估各方参与主体和社会公众看得见的方式进行。在此基础上的最低限度的程序正义应当包括程序中立性、程序参与性和程序公正性等内容。

一元化的行政决策风险评估的最大弊端是表达和沟通的缺失，它将扼杀公民的积极性、创造性和自主性，最终导致权力的专断、评估的形式化和决策的低效，无利于该制度的合法和有序运行。[4]需要指出的是，这里所谓的法定程序中的法是指全国人大及其常委会制定和颁布的狭义上的法。

由此，可构建地方人大及其常委会主导评估的决策主体与评估主体分离制度。该项制度的核心在于，评估咨询主体与行政机关和社会公众应当保持独立，从而确保它们独立和理性地提供智识支撑，发挥符合自身角色的作用。

虽然从表面上看，从中央到地方的行政决策风险评估制度已经渐次形成，但究其实质，其法治化状态却不容乐观。2．构建利益声明和回避制度。然而，必经程序并非法定程序。对于后者，则主要是复杂的社会甚至是政治争议涉及价值和认识论的难题，例如，由通货膨胀、失业率、城乡差距等指标影响的社会稳定风险评估。【摘要】我国现行行政决策风险评估制度的合法性危机之症结在于缺失行政法的程序构造与制度理性。换言之，人大及其常委会负责风险评估的组织，而具体如何评估则由专家、利益相关者和一般公众组成的评估主体进行。

[10]这种将原因归结为天气的水土不服论不免让人生疑，何以在风险评估中仅仅对运用他国材料作可行性评估而没有作不可行评估？这不免让人产生联想，决策者是为片面追求政绩从权力意识出发进行建桥决策，从而脱离了法律的制约，最终导致脱皮现象的发生。[14]参见《关于〈上海市重大行政决策程序规定（草案）〉征询公众意见的公告》,http://news. hexun. com/2013-12-23/160835958.html,2014年8月3日访问。

围绕合作式评估原则，行政决策风险评估应构建动议、说明理由、同行评审、监督与救济等制度体系。它要求决定风险评估法律效力的评估主体处于中立、超然、不偏不倚的地位，对参与行政决策过程的其他主体及其相关事项不得存有偏见、歧视和利害关系。

此类风险评估制度其实是为行政机关的单方行为披上了伪装的斗篷，目的是确保行政决策的便易性，以让行政机关更为便捷地认定所谓的公共利益。这些意见并没有对行政决策风险评估制度加以界定，而是从评估范围和内容、评估责任主体、评估程序和要求等方面对重大决策社会稳定风险评估机制的内容作出了规定。

[8]例如，最早开展风险评估的遂宁市所出台的规范性文件以简单、粗暴的数字量化方式明确表述了相关部门及其领导人的政治责任。在我国社会稳定风险评估制度中，体制化体现出三方面的特点：（1）在评估方式方面，注重单方评估，忽视沟通评估。4.法治化认为稳定和表达缺一不可，体制化则认为刚性稳定压倒一切。对此相关部门解释说，除了车辆超载因素外，最主要的原因是桥面上使用的全部是进口材料，而外国的材料设计不适应蚌埠的高温。

对于涉及广大公众切身利益的行政决策，则需要建立有效的制度来吸纳公众的意见和建议。（二）构建行政决策风险评估制度所要遵循的基本原则 显然，对于科学的行政决策风险评估制度之建构，需要回到复杂的现实，以决策事项为逻辑起点，并以程序正义理念而非单纯的程序工具主义作为指导。

[16]赵鹏：《知识与合法性：风险社会的行政法治原理》，《行政法学研究》2011年第4期。[17][英]伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，第22页。

如若评估主体在风险评估中不公开信息，那么公众将无法收到权威、客观的信息，更无法对决策的风险是否存在以及存在程度进行思考，自然无法参与到风险评估中来。这一法治化的方案，主要是一种程序主义的进路。

[6]例如，四川遂宁模式、山东烟台模式、浙江平阳模式、辽宁沈阳模式、江苏淮安模式等。上述模式在组织领导体制、评估内容和流程等方面各具特色。但是风险存在主客观的双重属性，即它既具有客观存在性，又具有主观建构性。[19]对于前者，它所对应的决策事项往往是客观的、可计量的、不确定性是可控的。

由此可见，不考虑决策事项之属性与类别而直接以程序工具主义为中心来建构行政决策风险评估制度的方案，极易将风险评估与复杂的社会现实相剥离，从而导致工作流程式的行政决策风险评估制度。在国家资源总量一定时期内保持不变的情况下，势必减缓司法建设和社会建设资源的配置力度。

有学者更进一步对体制化与法治化（即周镇宏所认为的制度化）进行了6个方面的对比（参见付翠莲：《重大事项社会稳定风险评估的法治保障研究》，《行政与法》2013年第3期）。对于需要作风险评估的决策事项，它们的列举也不尽相同，有的甚至差异较大。

[15]对于实践先于理论而行的行政决策风险评估制度，应容许它的试错实践。此外，也可以更好地提高社会公众对该制度的认同。